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Le mouvement amorcé par la loi Guizot de 1833 en ce domaine capital s’était combiné avec les dispositions de la loi Falloux.
Depuis 1850, l’enseignement primaire public et privé était en grande partie entre les mains du clergé. Il en allait ainsi, surtout, de l’enseignement des filles, assuré par les soeurs, qui pouvaient remplacer le brevet de capacité pédagogique par une simple lettre d’obédience de l’évêque.

Plus d’un tiers des garçons fréquentaient les écoles des frères. D’aucuns estiment que les deux tiers au moins des enfants de la classe populaire recevaient l’instruction des
mains de l’Église. Sur 110 000 maîtres et maîtresses, on comptait, d’après M. Reclus, 47 000 congréganistes.

Par ailleurs, les instituteurs laïques de l’enseignement public étaient sous la surveillance des curés. C’était le curé qui dressait avec le maire la liste des enfants admis à la gratuité. L’instituteur laïque devait faire réciter le catéchisme en classe.
L’enseignement primaire n’en restait pas moins faible dans les campagnes. Victor Duruy, ministre de Napoléon III, avait souhaité l’obligation scolaire, mais avait dû se borner à la création, par une loi de 1867, de 12 000 écoles nouvelles. Le programme de Belleville réclamait en 1869 l’instruction primaire obligatoire, laïque et gratuite.
La République conservatrice améliora le traitement des instituteurs. Une loi de 1878 créa une Caisse des écoles. La Ligue de l’enseignement avec Jean Macé faisait la propagande active que l’on sait. C’était à Ferry, ministre de l’Instruction publique, de passer maintenant à la réalisation.

Il commença par songer aux " cadres ". Sur l’inspiration de Paul Bert il créa une École normale primaire d’institutrices dans chaque département (1879) : jusque-là, 67 départements en manquaient. Les écoles normales primaires d’instituteurs existaient depuis Guizot ; il suffit à Ferry d’en créer 8 nouvelles. Pour former les cadres féminins des écoles normales primaires d’institutrices, le ministre fonda l’École normale supérieure de Fontenay-aux-Roses, qui fut mise sur pied par Félix Pecaut. Pour la formation des cadres masculins des écoles normales primaires d’instituteurs, Ferry créa l’École normale supérieure de Saint-Cloud.

Quant à la réforme des écoles primaires proprement dites, qui constituait, par les répercussions qu’elle devait avoir sur la masse du public français, le noyau et le coeur de la " haute oeuvre », elle donna lieu à trois projets de loi.

Ces trois projets résultaient du démembrement d’un énorme plan Paul Bert de 109 articles, de digestion trop difficile pour passer tout d’un coup.
C’était d’abord un projet de loi sur les titres de capacité dans l’instruction primaire. Le brevet de capacité de l’enseignement primaire était exigé, ce qui signifiait suppression du privilège de la lettre d’obédience pour les soeurs (suppression seulement pour l’avenir, telle fut la correction apportée par le Sénat, si bien que 30 000 soeurs continuèrent à enseigner sans brevet).

Au cours de la discussion, très violente, au sujet de la lettre d’obédience, Ferry prit position contre la thèse prêtée à ses adversaires, selon laquelle l’enseignement serait une industrie comme une autre, une industrie libre, où le consommateur serait seul juge de la qualité des produits.

Le projet devint la loi du 16 juin 1881.
Le second projet était relatif à la gratuité. Guizot et Duruy avaient déjà si bien oeuvré à cet égard que les trois cinquièmes des élèves ne payaient plus la somme de 1 à 3 francs par mois, en principe exigée. Fallait-il laisser mourir peu à peu l’obligation de payer, ou proclamer la gratuité officiellement ? Ferry choisit la seconde solution.

Le troisième projet, enfin, concernait l’obligation scolaire. Il créait un certificat d’études, couronnement de l’instruction primaire. Il édictait des sanctions contre les parents négligents. Il retirait aux ministres
des Cultes les droits de direction, de surve lance, d’inspection, que leur donnait la 1 Falloux dans les écoles publiques. Et su tout, dans l’indication des matières q seraient obligatoirement étudiées à l’éco publique, le projet substituait une instru lion morale et civique à l’instruction mora et religieuse, auparavant prévue.